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马凯：抓落实加快构建新型煤炭工业体系

铭万网

时间: 2006年06月29日10:49

信息来源: 经济日报

国家发展和改革委员会主任马凯

    总结经验，抓好落实加快构建新型煤炭工业体系——

    为推动煤炭工业稳定、节约、清洁、安全和可持续发展，2005年6月，国务院颁布了《关于促进煤炭工
业健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)。值《若干意见》颁布一周年之际，特撰写本文，就进
一步贯彻落实《若干意见》，促进煤炭工业全面协调可持续发展，保障国民经济发展的需要，谈几点看法
。

    一、煤炭工业发展步入新的历史阶段

    去年6月1日，温家宝总理主持召开的国务院第92次常务会议，审议并原则通过了《若干意见》。随后
，国务院以国发［2005］18号文印发。以国务院专门文件的形式颁发关于促进煤炭工业健康发展的意见，
这在新中国历史上还是第一次，充分体现了党中央、国务院对煤炭工业的高度重视和深切关怀，是推动我
国煤炭工业步入资源回采率高、安全有保障、环境污染少、经济效益好、全面协调和可持续发展道路的重
要举措。可以说，《若干意见》是我国煤炭工业发展史上的一个重要里程碑。为贯彻落实《若干意见》和
国务院常务会议精神，国家发展改革委将《若干意见》分解为40项任务，细化、落实到具体部门，计划用2
—3年时间完成。全国煤炭行业及社会各有关方面认真学习领会《若干意见》精神，制定相应措施并切实抓
好落实。一年来，经过各有关部门和各企业的积极努力，目前，40项任务中的矿区开发规划、煤矿设计规
范、煤矿安全管理、电煤价格形成机制、资源矿业权管理等7项任务已经完成，预计今年底前可再完成18项
，明年底前力争全部完成。随着各项工作向纵深推进，我国煤炭工业发展出现了一些新的可喜变化，集中
体现在六个方面。

    一是生产销售稳定增长。通过学习和贯彻《若干意见》，煤炭企业和社会各方面对煤炭生产与消费的
认识更加趋于理性，既推动了煤炭生产稳定增长，也使需求侧管理得到加强，煤炭供求紧张状况初步缓解
，为促进国民经济稳定较快发展作出了贡献。2005年，全国原煤产量和商品煤销量双双首次突破20亿吨，
分别达到21.9亿吨和20.4亿吨，增幅均为8%。

    二是产业集中度继续提高。大基地和大集团建设得到加强。2005年，国家批准建设13个大型煤炭生产
基地，基地内98个矿区储量占全国的83.5%，产量占全国的83.6%。全国已有千万吨级的煤炭企业31家，产
量占全国煤炭总产量的42%；3000万吨以上企业10家，产量占全国煤炭总产量的25%；年产5000万吨以上的
大型企业有5个，亿吨级特大型企业集团2个。小煤矿关闭整合、联合改造力度加大，数量大幅度减少。去
年全国煤炭产量的新增部分，国有重点煤矿的比重提高了16个百分点，乡镇煤矿下降了14个百分点。

    三是技术改造力度加大。中央预算内投资和国债资金进一步向煤炭工业倾斜，支持了一批国有煤矿的
建设和改造，建成了一批具有世界先进水平的现代化煤矿，提高了煤炭工业的设计、施工、管理和装备水
平。到2005年底，建成高产高效矿井197对。“十五”期间，建设投产千万吨级煤矿9个。2005年，国有重
点煤矿原煤生产效率达到4.07吨/工，提高8.27%；回采工作面平均单产达到43644吨/月，提高4.57%；采煤
机械化程度提高到83%。

    四是资源环境保护得到加强。把节约资源、保护环境放在战略位置，摆脱粗放增长的路子，已成为全
煤炭行业乃至全社会的共识。无论在煤炭生产过程中，还是在煤炭消费领域，都采取积极有效措施，大力
推动煤炭的节约发展和清洁发展。山西省煤炭工业可持续发展试点工作已全面启动。淮南、平顶山、抚顺
、西山、新汶等第一批循环经济试点矿区，探索新的发展模式的步伐加快。目前，煤矿平均资源回采率和
原煤入洗率都有不同程度的提高，煤炭产品结构开始向多元、合理、优化方向转变。

    五是经济效益持续改善。2005年，规模以上煤炭企业实现利润总额550.2亿元，增长78.6%；原中央财
政煤炭企业盈利148.3亿元，增长86.3%。陕西、山西、内蒙古等重点产煤省区企业效益大幅度提高，地方
财政收入明显增加，煤炭对地方经济的支撑作用进一步增强。

    六是安全形势有所好转。为遏制煤矿重特大事故频发势头，国务院先后出台了一系列重要规定和重大
举措，煤炭行业集中开展了瓦斯防治攻坚战，建设“生命工程”的氛围日益浓厚。2005年，全国煤矿各类
伤亡事故数量同比减少335起，下降9.2%；百万吨死亡率下降8.8%。

    二、加快煤炭工业发展转型依然任重道远

    在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，真正把《若干意见》的精神落到实处，完成“十一五”规
划《纲要》提出的任务，加快推动煤炭工业发展转型，仍然面临着严峻的挑战，任务十分艰巨。当前，制
约煤炭工业健康发展的长期性、深层次矛盾进一步暴露，影响煤炭经济运行的新问题又开始显现，这主要
表现在五个方面。

    一是市场供求变化，过剩隐忧加剧。从煤炭供求发展态势看，一方面，随着近年来的宏观调控，以及
促进节能降耗措施的力度加大，煤炭需求强度减弱、增幅趋缓；另一方面，煤炭产能增长较快，前几年煤
炭“投资热”导致的潜在产能过剩的问题已见端倪，对煤炭工业平稳运行构成不利影响。目前，煤炭的社
会库存大幅度增加，去年底达到1.4亿吨，是近几年来的最高水平。

    二是资源保障能力较弱，浪费现象严重。我国煤炭资源禀赋条件较差，人均占有量少，地质勘探工作
滞后。按可供开采的资源计算，人均占有量仅为世界平均水平的一半；已查明资源储量仅占资源总量的18%
；在尚未利用的资源量中，可供建井利用的精查资源量仅占16%，精查储量缺口较大。与此同时，资源浪费
和破坏严重。全国煤矿平均资源回收率约40%，资源富集地区小煤矿资源回收率仅为15%左右。特别是近几
年煤炭价格上涨，部分企业急功近利，采厚弃薄，采易弃难，大量资源损失浪费；一些可供建设大型煤炭
基地的整装煤田被肢解分割，大型煤炭企业后备资源匮乏。

    三是煤矿规模偏小，装备水平较低。目前，全国小型煤矿约2.1万处，产量达10亿吨，分别占全国煤矿
数量和产量的95%和45%，缺乏一批对全国煤炭供需平衡和市场稳定具有一定调节能力的特大型煤炭企业，
导致市场竞争过度。同时，我国煤矿生产技术和装备落后。全国煤矿非机械化采煤高达60%左右，大多数乡
镇及个体煤矿仍靠原始生产方式开采。

    四是安全形势严峻，环境保护任务艰巨。尽管我国煤矿百万吨死亡率逐年下降，但仍然明显高于世界
主要产煤国家的水平。去年特大事故数上升34.9%，安全形势依然严峻。煤炭生产造成的生态环境破坏问题
尚未得到有效解决。矿区地下水位下降、地表沉陷、植被破坏、瓦斯和粉尘排放、煤矸石占地、煤田自燃
等问题相当突出，人民群众的生产生活受到很大影响。煤矿事故多发和生态环境破坏问题已经成为阻碍煤
炭工业健康发展的硬约束。

    五是遗留问题较多，企业改革滞后。煤炭企业富余人员、不良债务、企业办社会等历史包袱比较沉重
，职工收入仍然处于较低水平，特别是东北地区等老工业基地的一些煤炭城市还有不少棚户区，矿工的住
房条件十分简陋。大型国有煤矿改革还不到位，现代企业制度仍不健全，法人治理结构有待完善，一些企
业经营管理比较粗放，分离办社会职能和主辅分离、辅业改制工作进展缓慢。

    上述问题不仅严重影响煤炭工业的稳定、节约、清洁、安全和可持续发展，而且制约了整个经济社会
的持续、快速、协调、健康发展。我们一定要高度重视，集中精力，采取有效措施，认真解决制约煤炭工
业发展的重大问题，全面提升煤炭工业发展水平。

    三、按照科学发展观和构建和谐社会两大战略思想的要求，促进煤炭工业持续稳定健康发展

    为保障经济社会发展的能源需要，当前和今后一个时期，要按照“十一五”规划《纲要》的部署，继
续贯彻落实《若干意见》，扎实推进新型煤炭工业体系建设，逐步使我国煤炭工业走上资源利用率高、安
全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续发展的道路。

    “十一五”时期，煤炭工业的发展目标是：建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成
效，小型煤矿调整和改造取得明显进展；现代企业制度进一步完善，形成若干个亿吨级产能的大型煤炭企
业和企业集团；基本形成适应煤炭工业发展的科技创新体系；煤矿安全生产形势明显好转；洁净煤技术开
发和产业化全面发展，资源综合利用和节约资源取得明显进展；矿区生态环境恶化的趋势得到遏制；职工
收入稳步增长，初步形成与社会主义市场经济体制相适应的煤炭工业管理体制和煤炭法律法规体系。

    为实现上述目标，“十一五”期间，煤炭工业的发展方针是：以煤炭整合、有序开发为重点，完善体
制、创新机制，合理布局、安全生产，改小建大、优化结构，依靠科技、促进升级，深度加工、加快转化
，节约资源、保护环境，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系。

    按照上述要求，当前和今后一个时期，煤炭工业发展要着重抓好六方面工作。

    (一)加强煤炭资源开发规划和管理。要搞好统筹规划，依法科学划定煤炭资源国家规划矿区和对国民
经济具有重要价值的矿区，加强煤炭资源勘探，提高地质勘探精度，增强煤炭资源保障能力。完善资源管
理和生产开发制度，改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变，要
完善矿业权有偿取得制度，建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监
管，进一步整顿资源开发秩序，严禁擅自开办煤矿、私挖乱采，实现合理有序开发。

    (二)调整和优化煤炭生产结构。加快大型煤炭基地建设。到2010年，神东、陕北、晋中等13个大型煤
炭基地产量要达到21.5亿吨，其中大型煤矿产量占60%，中型煤矿产量占20%；在大型煤炭基地内，按照一
个矿区由一个主体开发的原则推动资源整合，推进大型煤炭企业整合重组上下游企业之间的产权连接、产
业融合、产业集群；优先建设大型现代化露天煤矿和千万吨级安全高效矿井，形成稳定可靠的煤炭调出基
地、电力供应基地、煤化工基地和资源综合利用基地。以市场化运作为基础，强化政府推动和政策引导，
打破区域界限，发展跨区域集团公司；打破行业界限，发展煤、电、化、路、港、航为一体的跨行业集团
公司；打破所有制界限，以产权为纽带，发展各类资本参与的混合所有制集团公司；“十一五”期间，建
设5—7个亿吨级的大型煤炭企业集团，提高煤炭工业的集约化和规模化程度。进一步改造整顿和规范小型
煤矿。对不具备安全生产和整合、改造条件，破坏资源和环境的要依法关闭，力争用三年左右时间完成对
小煤矿的关闭、整合、改造和重组任务。

    (三)提升煤炭科技创新能力和装备技术水平。围绕资源勘探、煤矿生产、煤矿安全、煤炭加工、环境
治理、装备研发等方面，开展科技攻关，提高煤炭科技的原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力
。通过引进消化吸收、合作制造等多种形式，提高煤炭重大技术装备研发和制造水平，促进重大装备制造
国产化。采用高新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，淘汰落后的技术装备和工艺，在建和规
划建设的大型和特大型矿井原则上一井一面，最多不超过一井两面，提高煤矿装备现代化、系统自动化、
管理信息化水平。

    (四)继续深化煤炭企业改革。坚持以建立现代企业制度为方向，加快煤矿企业股份制改造，完善企业
法人治理结构，健全企业经营机制。鼓励大型煤炭企业采取收购、兼并、控股等多种形式整合地方、乡镇
煤矿，以“资源资产化管理、企业股份制改造，区域集团化重组”的方式，组建区域性、综合性煤炭企业
集团。加快分离国有煤炭企业办社会职能，继续推进主辅分离和辅业改制。完善煤炭企业成本核算制度和
办法。建立煤炭开采综合补偿机制。认真抓好山西省煤炭工业可持续发展试点，取得经验后在全国推广。

    (五)推进煤炭资源综合利用和环境治理。按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，大力发展循
环经济。积极推进洁净煤技术和产业化发展，提高煤炭洗选加工程度，稳步实施煤炭液化、气化工程。开
展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。加强矿区生态环境和水资源保
护、废弃物和采煤沉陷区治理，研究建立矿区生态环境恢复补偿机制。到2010年，地面和井下抽采瓦斯量
达到100亿立方米，煤矸石与煤泥综合利用率达到75%，矿井水达标排放率100%，大中型煤炭企业主要污染
物全部达标排放，小型煤矿污染物排放得到控制。

    (六)强化煤矿安全生产保障。要把煤矿安全生产始终放在煤炭工业各项工作的首位，把发展建立在煤
矿安全状况不断改善、职业安全健康水平不断提高的基础之上。进一步落实安全生产责任，强化企业安全
生产责任主体，落实法定代表人作为安全生产第一责任人的责任，严格执行煤矿领导干部下井带班作业制
度，构建安全生产自我约束长效机制。完善煤矿安全监管体制，提高监察的权威性和有效性，强化煤矿安
全执法检查。落实地方政府煤矿安全监督管理职责。加大对煤矿安全的投入，按照企业负责、政府支持的
原则，完善中央、地方和企业共同增加投入的机制。加强煤矿瓦斯治理，加快煤层气开发，提高瓦斯防治
技术水平。强化职工安全培训，提高煤矿职工队伍素质，特种作业人员必须持证上岗，依法为职工办理工
伤保险。消除煤矿安全隐患，坚决遏制重特大事故的发生。

    煤炭是我国能源的主体。煤炭工业健康发展事关国民经济和能源安全大局，党中央、国务院对此高度
重视、寄予厚望。我们要坚持以科学发展观为指导，按照“十一五”规划《纲要》的战略部署，进一步贯
彻落实《若干意见》精神，加快构建新型煤炭工业体系，为全面建设小康社会提供强有力的能源保障。

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